十堰房地产协会 www.fdcxh.com

新中国70年城镇住房制度的变迁与展望

发表时间:2019-09-04 11:20来源:《国家治理》周刊4月

新中国成立以来的70年,是经济发展和社会民生历经探索并最终取得伟大进步的70年。


中国城镇住房制度同样在这70年时间里经历了波澜壮阔的变革,其演变轨迹与中国经济发展和社会民生的探索之路密不可分,其转型轨道也对经济发展和社会民生的成长路线产生了直接影响。


由此,新中国成立70年以来住房事业走过的发展历程可以作为一面镜子,折射出新中国经济社会发展演变的历史特征,研究其制度变迁轨迹和预判其发展趋势可对展望中国未来社会和经济发展方向提供诸多启示。


01

新中国70年的住房事业历程:1949—1978


 意识形态、指导思想与现实背景


新中国成立初期,在经济建设上采取指令性计划经济模式,对基本经济资源实行国有制基础上的公有制形态。在这一背景下,国家各项政策都要为落实社会主义公有制和在经济发展上实现赶超型发展而服务,住房政策也不例外。


新中国成立初期,由于经历了长期战乱,住房损毁严重,城市住房资源十分短缺。住房来源只能依靠统筹安排现有住房,或者合理分配新建住房。而当时政府的资金不足,同时新建住房也需要一定时间,因此对已有住房的统筹安排就成为解决住房困难的主要渠道。已有住房中,原属官僚资本家、战犯、汉奸、反革命分子等的城市住房被收归公有,并完全由国家管理调配;城市居民、工商业者私有的城市住房则继续保持其私有制不变,并鼓励出租。但在当时强调社会主义公有制的背景下,政府仍倾向于将私有的房屋归于国家管理。1949年8月12日,人民日报所刊发文章指出:“应当把所有城市房屋看作社会的财产,加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多,人民的居住不发生困难,给将来社会主义的房屋公共所有权制度创造有利条件。”


私房公有化


当时的中国进行私房公有化是必然趋势,新中国成立初期这一过程较为缓慢,然而随着城市人口从1949年的5765万人猛增到1953年的7826万人,新建住房严重不足加上原有住房质量恶化,城市居民的居住条件愈加恶劣,已经到了政府不得不对私有房屋进行强制性干预的地步。因此,随着1954年资本主义工商业社会主义改造的启动,城市私房公有化也逐步开始推进。


城市私有房地产的公有化是由私营房地产业转为公私合营和私有住房社会主义改造两个方面构成。根据中央的要求,私营房地产改为公私合营,即国家同资本家在企业内部进行合作,国家占有相当股权,公私双方共同经营企业,公方代表居于领导位,使得企业具有更大程度上的社会主义性质。


私有住房社会主义改造是以1956年1月18日中共中央批转中央书记处第二办公室1955年12月16日的《关于日前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》为标志启动的。其要求对城市房屋占有者用类似赎买的办法逐步改变其所有制,同时要求教育和改造以房租为全部或主要生活来源的房东及二房东,使其成为自食其力的劳动者。经过两年的住房社会主义改造,到1958年年底,私房已经基本不存在,此后的1964年7月政府正式宣布私人租赁性质的住房关系基本不存在。


城市住房供给制度的初步建立


1952年5月24日,内务部地政司印发《关于加强城市公有房地产管理的意见》,其中明确提出了“以租养房”的方针和合理的租金标准。但到1955年政府对国家机关工作人员由供给制改薪金制时,考虑到这部分人的承受能力,对他们承租的公有住房实行低租金的过渡办法,即住房租金大约只占薪金收入的2%—3%,随后各地纷纷开始效仿这一做法。尤其是1956年以后,在片面强调住房福利品的思想影响下,“以租养房”逐渐被淡化甚至被否认。同时,由于新中国成立初期强调发展重工业以巩固国防并增强国力,当时的城市战略计划是把消费城市变为生产城市,将国民收入的大部分投入工业生产。因此,住房投资得不到支持,这也更坚定了当时住房的福利性质。自此,我国初步建立起了低租金的福利住房供给制度。


住房建设及住房状况


1950年,全国城市住房存量总面积只有4亿平方米,城市人口6169万,人均住房面积5.5平方米,住房条件十分恶劣。但由于低租金福利住房制度下住房建设资金只有投入没有回报,同时政策上长期压制住房建设,住房的投融资机制被严重扭曲,住房投资长期匮乏。加之1965年中央工作会议通过的《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》中提到,应立足于战争,把国防建设放在第一位。此后住房投资占累计基本建设投资的比重一路下滑,1970年达到新中国成立以来最低点,仅有2.6%。


20世纪70年代初邓小平同志主持中央工作以后,住房建设管理工作才重新被重视起来,但城市居民居住条件并没有得到明显改善。改革开放前夕,全国190个城市人均居住面积仅3.6平方米(人均建筑面积6.7平方米),比解放初期的4.5平方米还少。存量房中还存在大量危房和棚户区,住房质量得不到保障。另外,20世纪70年代末,全国城市每月公房租金是0.13元/平方米,不到维护成本的一半,在缺乏经济激励的条件下,新建成的公房建筑质量也非常低劣,配套设施简陋不全,大大降低了居民的居住感。总体上,20世纪70年代末的住房问题已经严重影响人们的正常生活和工作,到了亟待解决的时刻,这迫使政府必须对住房制度采取有力改革措施以改善当时的住房局面。


02

新中国70年住房事业的发展:

1979—2019年中国的住房制度变迁


1978年9月,邓小平同志指出:“解决住房问题能不能路子宽些,譬如允许私人建房或者私建公助,分期付款,把个人手中的钱动员出来,国家解决材料,这方面潜力不小。”他还提出,建筑业是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要产业部门,在长期规划中,必须把建筑业放在重要位置。1980年4月,邓小平同志又一次发表了关于住房问题的重要讲话,认为不但新房子可以出售,老房子也可以出售。他还提出买房可以分期付款、提倡个人建房等设想。可以说这两次谈话为以后近二十年的住房改革指引了方向。


城镇福利住房制度改革起步(1979—1987)


这一阶段住房制度改革进行了多次实践性探索。1979年,在西安、柳州、梧州、南宁试点,由政府出资建房并以土建成本价格向居民出售。1980年6月,中共中央和国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》,正式提出住房商品化制度。1980年10月到1981年,全价出售政策向全国铺开,但效果并不理想。1982年,进入“三三制”补贴售房探索阶段,即政府、企业和个人分别承担房屋售价的1/3,但由于政府及单位财政压力过大,该政策也没能得以持续。1986年3月城乡建设环境保护部发布了《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》(原城乡建设部[1986]94号),重新提出全价出售公房以及售价标准。


除了实践的探索,理论方面也取得了一定的突破。1980年1月苏星在《红旗》杂志发表《怎样使住房问题解决的快些》,指出住宅是个人消费品的重要组成部分,应该走商品化道路。不得不提的是,1983年12月发布的《城市私有房屋管理条例》中提到了国家会依法保护城市公民私有房屋的所有权。同时,该条例中还涉及住房所有者对住房具备一定处置权和收益权。这表明住房已经成为居民财产的一部分,也标志着城镇住房制度改革逐步向正规化、法制化迈进。


另外,这一阶段与住房制度改革相关的诸多实践也纷纷迈出了第一步。1979年10月15日,中国第一个商品住宅项目——广州“东湖新村”获得政府批准;1980年1月8日中国第一家房地产公司——深圳经济特区房地产公司成立;1985年4月建设银行深圳分行向南油集团85户“人才房”发放我国第一笔个人住房按揭贷款;1987年12月1日,轰动全国的第一宗土地公开拍卖会在深圳会堂响起“惊天一锤”,1988年4月,宪法中“禁止土地出租”被改为“土地使用权可以依照法律规定转让”,随后《土地管理法》也做出了相应的修改。


双轨制住房制度与房地产市场初步建立(1988—1997)


经过上一阶段实践与理论的探索,“住宅作为个人消费品可以成为私有财产,可以买卖”的共识已经达成。为了进一步配合城市住房改革的顺利进行,国务院于1986年成立了住房改革领导小组,并于1988年初召开了第一次全国住房制度改革工作会议。同年2月25日,国务院住房制度改革领导小组印发了中国第一个关于房改的法规性文件,即《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》(国发[1988]11号),将住房福利制度改革正式纳入中国改革开放的大规划,住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。


1991—1992年共有24个省份加入房改阵营,“以售带租”的特征明显,房租加速上调。1992年邓小平南巡讲话以后,我国对外开放及市场化改革的步伐加快,全国房地产价格逐步放开,政府审批权力部分下放,金融机构开始发放房地产开发贷款,借助宏观经济“加快改革开放建设步伐”的大环境,中国房地产市场进入了快速扩张期。1992年,全国商品房销售额达426.59亿,比上年增长了80%。


1993年11月,第三次全国房改会议后,出售公房再次成为重点。但由于福利住房制度存在巨大惯性、商品房相关配套制度不成熟等原因,这一轮尝试也没能持续。1994年初,地方性房改方案被叫停,“以售带租”的房改也就此终结,此后房改总体进展缓慢。虽然这一阶段中多次实践都以失败告终,但是在多轮探索中,商品住房还是在夹缝中默默地成长,住房双轨制逐步形成。


1994年7月,国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]42号),这一文件构建起我国住房改革史上第一个综合性框架。同年还针对城市房地产管理、住宅小区管理、房地产交易价格管理等一系列问题提出了具体的管理方案,并建立了相应的制度,可以说这些文件将我国住房制度改革探索的成果向正规化、法制化推进了一大步。


通过近20年渐进式的改革,20世纪末我国住房事业已经取得了一定成效。至1997年,城镇人均居住面积上升到8.8平方米,是1978年的2倍多,全国城镇竣工住宅4.055亿平方米,是1978年的10余倍。但住房分配体制始终没有发生根本性的变革,因此福利分房仍然占据主导地位。而此时商品房市场的发展已经到了瓶颈阶段,1994—1997年的平均销售面积增长率在10%以下,个人购买的比重也基本停留在50%—60%左右,没有更大突破。


实现住房完全市场化,房地产支柱产业的地位得到确立(1998—2003)


1997年亚洲金融危机给中国住房制度改革提供了一个意外契机。为了应对危机,扩大内需,中央计划将房地产业培育成新的经济增长点。1998年7月3日国务院下发《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号),要求彻底停止住房实物分配,将与计划经济相适应的实物福利分配住房制度彻底逼入了死角,切断了职工和单位之间的住房纽带。自此,中国住房制度由此进入了全新的市场化时代。


1998年7月20日国务院发布《城市房地产开发经营管理条例》(国务院令第248号),政府不再对商品住房价格进行管控;2000年,限制房企上市的禁令到期,一时间大量资本涌入房地产市场;2001年7月北京申奥成功;2002年7月,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令11号)正式实施,城市土地出让全面实行招拍挂的制度逐步形成,城市土地稀缺性凸显。短期内诸多助推因素使中国房地产进入了发展的快车道。


2003年全国首次房地产工作会议召开,首次明确房地产业对国民经济的支柱产业作用。会后,8月12号国务院发布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号),总结了1998年以来住房制度改革的诸多经验,认为房地产业具备关联度高、带动性强的特征,进而确立了房地产支柱产业的地位。不得不强调的是,《通知》中还将之前以经济适用房为主的住房体系改为“实现多数家庭购买商品房”,这一转变被认为是中国住房制度最终迈入市场化阶段的标志。


从这以后政府文件中再也没有出现过“住房制度改革”的字样,说明我国城镇住房已经完成了全面商品化,即使未来住房制度还有局部完善和继续建设的需要,但总体上已经达到了历史的终点。此后政府不再提住房制度,只提住房政策,着眼点也从微观的住房实物生产与分配转向宏观的市场调控。


房地产市场密集调控与住房保障并重(2004—2015)


这一阶段开始,商品房价格飞速上涨,密集的住房市场调控随之而来。2004—2015年全国共有七十多项调控政策出台。2005年3月,国务院办公厅《关于切实稳定住房价格的通知》(国办[2005]8号)(俗称“老国八条”)发布,这是第一个国务院层面的房地产市场调控政策。该通知除了强调房地产业是我国国民经济的重要支柱产业,同时也第一次公开承认住房价格上涨过快会影响整个国民经济的健康运行。但不尽如人意的是,原本以为能够让房价降温的个人所得税、商品房营业税等规定并没有对房价起到控制作用,甚至还助推了房价。随后“新国八条”“七部委八条”等文件又分别对房地产供给结构、税收、房贷、违规小数及炒房等方面做出了更加严格的要求,但是房价仍然在一次次调控中不断上涨。


在多轮房价暴涨的过程中,中低收入者的住房困难问题越来越严重。2006年5月24日国务院九部委发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发[2006]37号)(俗称“国六条”)开始关注中低收入人群的住房保障问题。2007年8月13日,国务院办公厅发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)把对城市低收入家庭的住房保障正式提升为住房政策的主要内容,《意见》中规定:低收入家庭主要通过廉租住房解决,外加经济适用住房;中等收入家庭根据各地实际可以采取限价商品房和经济租用房的办法解决;高收入家庭主要通过市场解决。至此,我国保障制度的重心将由经济适用住房转向廉租住房,形成了保障与市场相并列的格局,显示出了中央政府在解决住房问题上要两条腿走路的新思路。


此后,中央出台了一系列与住房保障工作相关的政策,在增加保障房建设,扩大保障覆盖率的同时,也完善并优化了保障房供应结构。2008年11月12日,住房和城乡建设部对外宣布了高达9000亿的保障性住房投资计划。2009年6月住房和城乡建设部公布《2009—2011年廉租住房保障规划》,宣布从2009年至2011年,要基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。2010年1月10号国务院办公厅发布《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号)又将保障房建设计划翻番,提出要在2012年前为1540万户城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月,温家宝同志宣布要在十二五规划期间将建设3600万套保障房的宏大计划,目标是到2015年将全国城镇人口的保障性住房覆盖率从2010年底的7%-8%提高到20%,要基本实现城镇低收入家庭“应保尽保”。2013年12月2日住房和城乡建设部、财政部、国家发展改革委发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》(建保[2013]178号),要求从2014年起,各地公共租赁住房和廉租住房将并轨运行,并轨后称公共租赁住房。此外,这一阶段除了中央对于住房保障的发展采取了一系列推动和鼓励措施,地方政府也纷纷在住房保障方面进行了有益的探索,因城施策特征明显。


需要指出的是,2011年以后,中国经济发展速度逐渐下降。2014年以后,经济环境变冷加诸多调控政策效果的叠加,房地产市场开始降温,住房高空置率及高库存成为了新的问题。


房地产发展新阶段(2016至今)


2016年房地产市场的主基调为去库存,超过150个城市制定了去库存政策。2016年底,中央政治局会议提出2017年要加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。随后中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的定位。同时,“租购并举”悄然若揭,2017年7月24日住建部等九部委联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》要求加快发展住房租赁市场,在广州、深圳、南京等11个城市陆续展开住房租赁试点。


真正全面提出新阶段住房发展新思路与新目标的是十九大报告,“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居”。其中,“房住不炒”是继2016年底中央经济工作会议提出之后再次郑重强调的一个概念,这充分说明“房住不炒”将成为今后相当长的一段时间内党和政府解决我国城镇住房问题、建立房地产市场健康稳定发展长效机制的核心指导思想,进一步为住房回归居住属性打好基础。“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”则表明中央已经逐步意识到住房制度不仅要有市场配置作为主体,政府保障作为辅助,还要在市场设置和政府保障之外扶持培养出独立的具备非盈利特征的社会组织机构。通过充分动员和科学有效合理利用这些社会资源以及民间力量,才能更快更好的实现住房市场有序健康的发展。“让全体人民住有所居”作为新阶段住房事业发展的目标,体现了“住有所居”既是人民美好生活的根基和民生建设的基石,也是全面建成小康社会的必然要求。可以说,无论“房住不炒”,还是“多主体供给、多渠道保障、租购并举”,归根到底,都是为实现“让全体人民住有所居”而服务的。


2018年6月,自然资源部宣布统一的不动产登记信息管理基础平台已经实现全国联网,我国不动产登记系统进入全面运行阶段,为构建房地产市场长效发展机制构建基础性条件。


03

新中国70年住房事业的发展:

1979-2019年住房制度改革的成效


新中国成立70年来,对比不同住房制度模式下的中国住房事业状况,毫无疑问,住房制度改革后的40年中无论是城镇居民的居住条件还是住房业发展都取得了更加巨大成就。但不可否认的,住房制度市场化过程中也产生了诸多亟待解决的新矛盾和新问题。


主要成就


首先,从全国城镇住房供应量来看,2000年商品住宅竣工面积仅为1.89亿平方米,2008年为4.88亿平方米,2018年达到6.6亿平方米。伴随着住房供应量的飞速上涨,我国住宅存量也有巨大的突破,城镇住宅存量面积从1978年的14亿平方米到2017年的267亿平方米,翻了19倍多。另外,从城镇人均住房建筑面积来看,1978年仅6.7平方米,而2018年则达到了38平方米,城镇住房已经完全摆脱了绝对短缺的状况。


其次,从产业发展的角度来看,市场化改革给住宅房地产开发投资注入了巨大活力。住宅房地产的兴起,也带动了其他物业类型房地产的开发投资,使得房地产业整体得到了迅速发展。1978年全国住宅投资仅38亿元,占GDP比重1.2%。1997年全社会住宅投资5371亿元,对市场化的房地产投资为3178亿元,占全社会投资比重12.74%,占GDP比重3.99%,其中住宅房地产开发投资占GDP比重1.93%。1998年房改后,房地产开发增速大幅度提升。2008年全国房地产开发投资2.53万亿元,其中住宅投资2.5万亿元,占全社会固定资产总投资的18.21%,占GDP比重8.31%。2018年全国房地产开发投资为12.03万亿元,其中住宅投资8.52万亿元,占全社会固定资产总投资的13.40%,占GDP比重9.46%。


再次,从产业链发展的角度来看,市场化改革刺激下的房地产业高速增长,因其产业链长、波及面广、融资量大等特征,带动了很多周边产业发展。上游主要与房屋建设密切相关,包括建材、钢铁等行业;下游主要是家装、家电、物业管理等。随着存量房时代到来,二手房交易、旧房改造,以及节能、环保的建筑材料等行业也将被带动起来。


最后,城镇住房市场化改革为促进劳动力流动和推进城镇化创造基础性条件。单位分房的制度,城市内部和城市间劳动力流动都受到严重约束,城乡人口流动更是几乎不可能。市场化条件下,大量房屋的兴建,在给农民创造数以千万计进城就业机会的同时,也为数以亿计农民进入城市提供了住所。1978年我国城镇人口为1.72亿,仅占全国总人数的17.92%,到2018年底,我国城镇总人口达到8.31亿,占全国总人数的59.66%。没有住房市场化,如此大规模和快速的城镇化很难想象。随着城镇化率的提升和城市建设规模扩大,城市面积也在不断扩大。2008年我国城市建成区面积为3.63万平方公里,城市城区面积为17.8万平方公里,到2017年底城市建成区面积已经达到5.62万平方公里,城市城区面积达到19.84万平方公里。城市建成区大幅度扩张的背后都是巨大规模房屋建筑的结果。


主要矛盾


首先,商品住房的投资属性被过度放大,居住属性被压制。住房商品化是市场经济的必然要求,也是住房自身发展的需求。但各种原因下,中国市场化房改过程中的住房商品化,逐步演变成住房金融化,即住房被过度当作投资工具,市场上有大量住房是基于资产投资目的而不是居住用途被购买。中央“房住不炒”口号的提出,就是针对这种现象的广泛存在性。“房炒不住”现象的泛滥,不仅直接带来了城市居民住房支付力矛盾激化和中低收入家庭买房困难,也使得住房市场蕴藉了巨大的泡沫化风险,进而给整个经济包括金融体系都带来了巨大的系统性风险。


其次,住房供给品种过于单一、供应结构不合理。虽然2007年以来中央政府就高度重视住房保障体系建设,十九大报告也明确强调了住房的多渠道保障和多主体供应,但目前住房供应仍然存在品种单一、结构不合理问题,难以满足不同人群、不同生命周期阶段的多层次住房需求。在住房市场的租售结构方面上,尽管近年来大力提倡租购并举、租购同权,但租赁市场的建设投入和规范性程度仍然严重滞后,难以有效起到分流住房需求的作用。


最后,住房市场化刺激了供给效率,但在分配方面的缺陷没有被有效平抑。市场经济条件下,住房资源市场化配置所带来的住房资源两极分化现象越来越突出。鉴于我国家庭财富中住房资产占比在七成以上,住房资源分配不均程度的扩大,直接推高了社会贫富差距。


04

总结和展望


新中国成立70年来的住房制度变迁,有三个关系自始至终贯穿在制度安排和制定过程中,理清这三个关系对今后我国住房事业的发展尤为关键。


第一,住房的属性问题。关于住房商品属性的讨论历经了二十年,直到1998年福利分房制度彻底瓦解才实现真正的突破。随着住房市场化深入,如何平衡住房的居住属性和投资属性又一次成为关乎民生和社会发展的关键问题。可以说,明确不同类型住房的属性及其在住房供应体系中的定位是住房事业发展的重要基础之一。


第二,政府和市场责任边界问题。住房制度改革之前,政府和单位对提供住房负有全责,改革后,推出的一系列政策都是为了让个人更多承担住房责任,政府和单位逐渐退出。此后政府更多扮演着调控,保障,监督,托底等的角色。未来我国住房供应体系还需要进一步完善,其中明晰政府和市场的边界责任仍显得极为重要。


第三,住房资源分配的公平性。福利住房体制下住房资源的不均一直延续到了住房市场化以后,并且随着市场化深入,这种不公平性被扩大,导致住房资源的巨大差异平衡。这一问题,既需要政府从收入分配和再分配角度入手,对住房资源拥有进行调节,也需要社会通过构建住房保障体系为低收入人群住房进行托底。


回顾新中国住房事业70年的发展历史,可以说过程坎坷而曲折,已取得的成就是十分伟大的,但依然存在诸多亟待解决的紧迫问题。


面对新的历史发展阶段,住房事业的现状与保障全体人民住有所居,实现高质量的住房小康的宏伟目标还有很大距离。


在新的发展阶段,让中国的住房制度更加完善,住房事业发展更加顺利,取决于更高水平的理论研究和更加合理的政策制定。


住房事业的发展不仅仅关系到宏观经济的发展,而是关乎社会民生,也涉及政治,经济,金融,法律,城市建设等多个政策体系和政府部门的协调,涉及到每个人。


在广泛的吸收社会意见和平衡各阶层的利益诉求基础上,实现整体社会的住房福利最大化,是今后中国住房事业更高质量发展的基本前提。